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行政法制七十年變遷不斷推動我國法治政府建設

日期: 2019-07-29
來源: 法制周報


法制周報·新湖南客戶端記者 雷昕

行政法制七十年變遷,既是新中國行政立法不斷完善的過程,也是國家治理的法治化進程,使中國從依政策治國逐步走上了依法執政、依法治國的法治政府國家建設道路。

近日,記者采訪了湖南師范大學法學院博士生導師、湖南省法學會行政法學研究會副會長倪洪濤教授,揭秘中國行政法制七十年變遷歷史和法治政府建設過程及背后的歷史故事。

行政法制七十年變遷不斷推動我國法治政府建設

緣起 :

外向刺激催生行政法制


新中國行政法制的發展,以改革開放為時間節點,可粗分為兩大歷史時期:前30年和后40年。

前30年中國行政法制建設的成就主要集中在1950年代,當時國家比較重視行政管理的規范化,制定了各種組織、行為和監督方面的法律法規。比如1950年頒布了《土地改革法》,1954年出臺了《國務院組織法》。

新中國行政法制建設的重要成就,主要體現在改革開放后的四十年,我國行政法制發生了巨大而又深刻的發展變化,進入到了一個蓬勃發展、全面發展的歷史階段。

倪洪濤認為,十一屆三中全會以來行政法制建設的巨大成就和長足發展,得益于以商品經濟、市場經濟為導向的改革開放的有序推進。它首先表現于一種外向激勵型的行政立法和法制建設的鮮明特征。

1980年代初期,中國開始引進外資和國外的先進技術設備。為此,應急性地通過了很多法律,其中《中外合資經營企業所得稅法》《中外合作經營企業所得稅法》就明確規定,如果外商對中國政府某些稅收行為或者其他行政行為不服,可以到法院打官司。倪洪濤說,打消外商顧慮,鼓勵國外技術資金引進,推動改革開放進程,向世界表明我國對外開放的意志和決心,這是當時行政方面立法的基礎動因。

當時,我國的法制還很不健全,1979年出臺《刑法》和《刑事訴訟法》后,民事法律制度還沒有建立起來,更沒有行政訴訟法。1982年,我國出臺《民事訴訟法(試行)》,這是在改革開放初期的特殊歷史背景下,創設了一個獨特而又可行的立法例。其中,《民事訴訟法(試行)》第3條第2款明確規定:“法律規定的人民法院審理的行政案件,適用本法規定。”要求當時民告民和民告官都按照民事訴訟程序進行,解決了外資糾紛訴訟程序問題。

1982年,《民事訴訟法(試行)》為民告官案件初步解決了程序途徑問題。后來《治安處罰條例》出臺,國家開始狠抓計劃生育,在計劃生育和治安處罰、工商管理等領域開始大量涌現行政案件。1989年《行政訴訟法》頒布前,全國法院受理的一審行政案件達到每年8000件以上。


發展 :

行政訴訟法典出臺


1986年《民法通則》出臺后,初步解決了民事立法框架。中央和全國人大常委會開始考慮借鑒民事立法的模式,制定行政法通則,把行政法框架搭起來,使中國從依行政指令治國轉向依法行政的道路。

1989年,新中國第一部《行政訴訟法》頒布,1990年10月1日起正式實施。這標志著百年行政訴訟法制近代化進程基本完成。這部行政訴訟法典帶有濃厚的大陸法系色彩,改變了1982年以來的訴訟模式,建立了一種既區別于大陸法系又區別于英美法系的民告官訴訟模式。即在普通法院設立行政法庭專司行政爭議的解決途徑。

《“行政訴訟法》的出臺,意味著官員也是會犯錯誤的,犯了錯誤,行為違法了,通過訴訟糾正過來就可以了。這種新的司法思維導向,有別于新中國成立后前30年通過組織和單位的力量解決官民糾紛的方式方法。”倪洪濤解釋,該法的出臺是一種糾紛解決機制的轉變,更是一種思維方式的轉變,即在訴訟程序上,官和民都是當事人,是平等的,其引發的官民心理結構調試、思維方式轉變、行為模式轉型,是強大而深遠的。

《行政訴訟法》實施后,全國法院審理的行政案件數量激增,在1990年代初期達到每年2.5萬件左右。早在行政訴訟法出臺前,地方法院已經先行先試成立了行政法庭。1986年10月6日,武漢中院建立了全國第一個中級法院的行政審判庭。1986年10月11日,我省汨羅縣法院設立了全國第一個基層法院行政審判庭。后來,全國各地紛紛設立行政審判庭,1988年,最高人民法院設立了行政審判庭。

“從十一屆三中全會到行政訴訟法典出臺,顯示出中國行政法制外向激勵型和地方先試型的發展脈絡與特點,行政法制建設也是一個從事后救濟到事中行為規范的不斷試錯優化的過程。先有行政訴訟法,再進一步完善行政行為法,以事后司法救濟制度建設倒逼行政行為法制的建立健全。”倪洪濤分析。

《行政訴訟法》運行24年后,體制機制出現了運行不暢現象,立案難、審理難、執行難,案件數量少、爭議多。“進入新千年后,全國每年一審行政案件數量徘徊在七八萬件,但隱性的行政爭議遠不止這個數。”倪洪濤說。

2014年,《行政訴訟法》進行了第一次大修。出臺了很多新制度,如首長出庭應訴制、立案登記制,行政復議雙倍被告制等等。系列重大制度的創設改革,使法院解決糾紛的能力得到了提升。2017年,《行政訴訟法》又進行了一次小修。在第25條增加了一款,確立了行政公益訴訟制度。由于行政公益訴訟的起訴人是單一的,即各級人民檢察院,事實上將我國的行政訴訟法,從單一的民告官,變成了民告官和官(檢察院)告官(行政機關)并行的司法制度。

為了配合《行政訴訟法》實施,1990年代出臺了《行政復議條例》,該條例1999年上升為《行政復議法》。行政復議為行政機關內部解決行政糾紛提供了程序和通道。1994年,我國制定了《國家賠償法》,為國家賠償提供法律依據,這是行政法制體系性建設的重要一環。此后,我國又陸續出臺了行政法“三部曲”——1996年的《行政處罰法》、2004年的《行政許可法》和2011年的《行政強制法》。此外,2000年的《立法法》,規范了行政立法及其與全國人大立法的關系。2006年實施的《公務員法》,使公職人員規范管理制度法典化。

“未來,我們還要研究制定行政收費法、行政程序法等法治政府建設的重要法律。”倪洪濤說。


升級 :

上下并舉依法行政


依法治國其實就是依憲治國,核心是依法行政。在行政領域立法不斷完善的同時,國務院也在強力推動依法行政建設。2004年,國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》,對全國各級政府及其職能部門的依法行政提出了明確和具體的要求:合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。

為進一步推進政府法治建設,2008年,國務院頒布了《關于加強市縣政府依法行政的決定》,把法治政府建設的難點和重點放在市縣級政府。2010年,國務院出臺《關于加強法治政府建設的意見》,明確把依法行政上升到了法治政府建設的層面上。2015年,中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要(2015年-2020年)》,對法治政府建設進一步提升,第一次將法治政府建設目標以中共中央文件的形式專門發布。

“如果說依法行政是對比依政策行政,更多強調的是對行政機關行為范式法治化要求的話,那么,法治政府則是對政府治理狀態、目標的整體性法治要求。隨著法治政府建設的目標的逐步實現,我國的法治狀態和社會文明程度必將不斷推到新的高度。”倪洪濤說。

近年來,為了配合綱要的實施,國務院還積極穩妥推動重大行政決策立法、完善紅頭文件的備案審查制、建立權力(責任)清單制度,在全國大力推動放管服改革,這些行政改革措施規范了行政行為,激發了市場活力,成為行政法治建設中不可或缺的重要一環。

“除了中央自上而下對法治政府建設的推進,地方政府在先行先試的基礎上,也積累了豐富的政府法治建設成功經驗,為全國行政法治建設貢獻了地方樣本。”倪洪濤說,“比如說2008年,湖南省政府頒布《湖南行政程序規定》,這是全國第一部地方性行政程序法典,成為我國行政程序法治建設的里程碑。”

“談到湖南對我國行政法治建設的貢獻,不得不提到一位法學名家,他就是新中國行政法學泰斗、衡陽籍法學家王名揚教授。王先生撰寫的《英國行政法》《法國行政法》《美國行政法》,被稱為‘外國行政法三部曲’,填補了新中國對外國行政法研究的空白,是中國行政法研究的經典之作。”倪洪濤補充道。

正如我國著名法學家姜明安教授在一本書里寫的,如果說1980年代是刑事法時代,1990年代是民事法時代,那么,新世紀的今天必將迎來行政法時代。

行政法制七十年變遷不斷推動我國法治政府建設

專家檔案?

倪洪濤,法學博士。現任湖南師范大學法學院教授、博士生導師,湖南省法學會行政法學研究會副會長、湖南省法學會工程法學研究會副會長、湖南省法學會訴訟法研究會秘書長。主要從事憲法學、行政法學和行政訴訟法學的教學、研究與實務工作。


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